La PSDC : comment ça marche ?

LES ACTEURS

Le Conseil européen
Les chefs d’Etat ou de gouvernement des vingt-sept Etats membres de l’Union européenne se réunissent quatre fois par an dans le cadre du Conseil européen, qui devient une institution à part entière dans le cadre de la mise en oeuvre du Traité de Lisbonne. Ce sommet à haut niveau est actuellement présidé et animé par le Président du Conseil européen, M. Herman Van Rompuy. Le Haut représentant pour les affaires étrangères et la politique de sécurité ainsi que le président de la Commission participent également au sommet.
Le Conseil européen a un rôle majeur d’impulsion et d’orientation politique. Dans le cadre de ces sommets, les chefs d’Etat et de gouvernement arrêtent les orientations générales de la politique européenne et tranchent les problèmes qui n’ont pas pu être résolus à un niveau inférieur. Ses décisions ont une portée politique importante puisqu’elles indiquent la volonté des Etats membres au plus haut niveau.

Le Conseil de l’Union européenne
Le Conseil de l’Union européenne constitue le pouvoir décisionnel de l’Union, en partage ou en codécision avec le Parlement européen. Il se réunit au niveau ministre en neuf formations différentes en fonction des sujets abordés. Il a des compétences législatives, exécutives et budgétaires touchant les trois piliers.
La formation « Affaires générales » (CAGRE), qui traite de la PESC et de la PSDC réunit mensuellement les ministres des Affaires étrangères. Elle est présidée depuis l’entrée en vigueur du Traité de Lisbonne par le Haut représentant pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, également vice-président de la Commission. Deux fois par an, les ministres de la défense sont également invités. Tous les travaux du Conseil sont préparés ou coordonnés par le Comité des Représentants Permanents (COREPER).

Le Président du Conseil européen
Avec le Traité de Lisbonne, la présidence du Conseil devient une fonction stable à temps plein. Le président du Conseil européen oeuvre pour faciliter la cohésion et le consensus au sein du Conseil. Il assure à son niveau et en sa qualité la représentation extérieure de l’Union européenne, qui est ainsi incarnée par une personnalité et gagne en visibilité et cohérence.
Cette fonction est actuellement assurée par M. Herman Van Rompuy, élu à la majorité qualifiée pour un mandat de 2 ans et demi, renouvelable une fois.

Le Service européen de l’action extérieure (SEAE)
Ce service, à disposition du Haut représentant pour les affaires étrangères et la politique de sécurité/Vice-Président de la Commission européenne, est une des grandes innovations du Traité de Lisbonne. IComposé de fonctionnaires des services compétents du secrétariat général du Conseil et de la Commission ainsi que de personnel détaché des services diplomatiques nationaux et permet de donner davantage de cohérence à l’action de l’Union européenne, il a pour mission de mettre au service du Haut représentant toute la gamme des instruments de l’action extérieure de l’Union européenne, qu’ils soient communautaires ou intergouvernementaux. Il l’aide à élaborer des propositions et à mettre en oeuvre les politiques approuvées par le Conseil.

Le Haut représentant pour les affaires étrangères et la politique de sécurité
Grande nouveauté du Traité de Lisbonne, le Haut représentant pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, également Vice-président de la Commission européenne, conduit la politique étrangère et de sécurité commune de l’Union. Il a pour mission d’assurer une meilleure cohérence de la politique étrangère et de sécurité commune de l’UE ainsi qu’une plus grande coordination entre les différents acteurs institutionnels, en particulier le Conseil et la Commission. Il préside le Conseil en formation "Affaires générales" et exerce son autorité sur le Service européen d’action extérieure (SEAE).
La Britannique Catherine Ashton occupe actuellement ce poste pour 5 ans, conformément à la durée du mandat de la Commission européenne.

La Commission européenne
La Commission européenne est pleinement associée aux travaux dans le domaine de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC). Elle participe en tant qu’observateur au comité politique et de sécurité (COPS) ainsi qu’aux différents groupes de travail et peut à ce titre émettre des propositions, mais elle ne dispose pas du droit de vote. Elle a un rôle important en matière budgétaire puisqu’elle exécute le budget PESC, affecté en partie aux missions civiles de gestion de crise ainsi qu’aux représentants spéciaux de l’Union européenne (voir financement).
Le mécanisme budgétaire communautaire de l’Instrument de stabilité permet le financement d’action de long terme ainsi que de réponse aux crises pour les situations qui mettent en danger la démocratie, l’Etat de droit, la protection des droits individuels et la sécurité des individus.
En outre, parallèlement et en lien avec les instances du Conseil chargées de mettre en oeuvre la PSDC, la Commission européenne participe à la stabilisation de l’environnement international, à travers notamment les actions qu’elle développe en matière d’aide au développement, d’aide humanitaire et de politique de voisinage.

Le Parlement européen
Le Parlement joue un rôle dans le vote du budget communautaire et l’allocation de crédits au budget PESC, qui pourront être ensuite utilisés pour le financement des missions civiles.
Dans le cadre de sa sous-commission "sécurité et défense" (SEDE), le Parlement européen est consulté sur les principaux aspects et les choix fondamentaux de la politique étrangère et de sécurité commune. Il est régulièrement informé par le Conseil et la Commission des avancées en matière de PESC et de PSDC dans le cadre de réunions inter institutionnelles. Chaque année, un rapport sur les activités de l’UE en matière de PSDC est transmis par le Conseil au Parlement européen.

Le Comité des représentants permanents (COREPER)
Chaque Etat membre de l’Union européenne dispose à Bruxelles d’une représentation permanente qui le représente et défend ses intérêts nationaux au sein des instances européennes. Enceinte de dialogue et d’impulsion politique, le Comité des représentants permanents (COREPER) est chargé de préparer les travaux du Conseil de l’Union européenne.
Composé des ambassadeurs permanents des Etats membres auprès de l’Union européenne, il couvre l’ensemble du spectre des compétences de l’Union et coordonne donc les travaux des 250 comités et groupes de travail spécialisés. Il se réunit en deux formations distinctes : le COREPER I qui couvre les dossiers à caractère technique tandis que le COREPER II traite des sujets à caractères politique, commercial, économique ou institutionnel.
L’avancée des travaux au sein du COREPER détermine l’ordre du jour du Conseil, les dossiers n’ayant pu faire l’objet de consensus au sein du COREPER sont débattus au Conseil.

Le Comité politique et de sécurité (COPS)
Situé au coeur du dispositif institutionnel, le Comité politique et de sécurité (COPS) est la cheville ouvrière de la PSDC. Réunissant des représentants des vingt_sept Etats membres de l’Union européenne ayant rang d’ambassadeur, il assure le suivi de la situation internationale dans les domaines relevant de la PSDC et émet des « avis » à l’intention du Conseil (propositions d’objectifs politiques et recommandations d’options stratégiques).
Il exerce également le contrôle politique et la direction stratégique de toutes les opérations militaires, aidé en cela par les avis et recommandations du Comité militaire de l’Union européenne soutenu lui-même par l’Etat-major militaire. En interaction constante avec les organes consultatifs, il mandate les différents groupes de travail pour fournir des avis et recommandations.
En temps de crise, il assure, sous l’autorité du Conseil, le contrôle politique et la direction stratégique des opérations. Il se réunit deux fois par semaine et permet ainsi une grande réactivité de l’Union.

Le Comité chargé des aspects civils de la gestion des crises (CIVCOM)
Le CIVCOM est un groupe de travail du COPS en charge des différents aspects de la gestion civile des crises : police, Etat de droit, administration civile et protection civile. Il développe les concepts et les instruments d’action relatifs à la gestion civile des crises, évalue les options stratégiques, planifie et suit le déroulement des opérations civiles, tout en préparant la sortie de crises.
Le COPS peut charger le CIVCOM d’élaborer un texte (projet de CONOPS, d’action commune, d’avis sur un document ou rapport de mission, etc.), ayant vocation à formuler des recommandations et avis à destination du COPS.

Le groupe politico-militaire (GPM)
Le GPM est responsable des aspects politico-militaires de la PSDC. Il est en charge des opérations militaires et civilo-militaires. Il développe pour cela les concepts stratégiques, participe à la rédaction des documents de planification, suit le cours des opérations. Il effectue également le suivi des missions de réforme du secteur de sécurité et de l’action de l’UE en matière de renforcement des capacités africaines.
Par ailleurs, il est chargé de préparer les réunions du COPS et synthétise pour cela les avis et recommandations des différents comités et groupes de travail mandatés par le COPS sur un sujet précis.

Le Comité militaire de l’Union européenne (CMUE)
Le CMUE est l’organe militaire le plus élevé auprès du Conseil. Il est composé des Chefs d’Etat Major des Etats membres, représentés dans les faits par leurs représentants permanents. Il a pour mission de fournir au COPS des recommandations et avis sur toutes les questions militaires au sein de l’Union européenne. Il suit les opérations militaires et évalue les options stratégiques de gestion des crises et de développement des capacités définies par l’état-major de l’Union européenne auquel il donne ses directives.
Son président, un officier désigné par le Conseil sur proposition des Chefs d’Etat Major pour une période de trois ans, participe aux réunions du COPS et du Conseil Affaires Générales. Le général suédois Hakan Syren est l’actuel président du CMUE.

Le groupe Relations extérieures (RELEX)
Ce groupe de travail a vocation à traiter tous les aspects horizontaux liés à la préparation et à la mise en oeuvre des décisions du Conseil, notamment les dimensions institutionnelles, juridiques, logistiques ou encore budgétaires des missions et opérations. Il négocie les actions communes permettant le déploiement des opérations PSDC avant de les soumettre au Conseil pour approbation. Il est également chargé de la supervision du mécanisme Athéna (voir rubrique financement) ainsi que du suivi et de l’évaluation de la mise en oeuvre des sanctions.

LE BUDGET

Le mécanisme de financement Athéna

Les dépenses opérationnelles liées à la PESC sont à la charge du budget de l’UE, à l’exception des dépenses afférentes à des opérations ayant des implications militaires ou dans le domaine de la défense, qui sont à la charge des Etats membres, selon le principe de l’imputation des coûts à leurs auteurs (costs lie where they fall). Par dérogation à cette règle, certaines dépenses font l’objet d’un financement en commun, gérées par le mécanisme Athéna mis en place en 2004. L’éligibilité au financement en commun suppose l’unanimité du Conseil et signifie que les dépenses considérées sont supportées par l’ensemble des Etats membres de l’Union européenne (sauf le Danemark pour cause de dérogation, ou opting out), qu’il soit ou non présent sur le théâtre des opérations.

La répartition des coûts communs se fait selon une clé PNB fixée à chaque Etat. Le mécanisme Athéna a ainsi été utilisé uniquement pour trois opérations militaires de l’Union européenne : Eufor Althéa, Eufor RDC et Eufor Tchad/RCA.

En parallèle, le Traité de Lisbonne prévoit l’instauration d’un fonds de lancement pour financer les activités préparatoires des opérations militaires de l’Union européenne, ce qui devrait permettre à l’action de l’Union de gagner en rapidité et en efficacité.

Le financement communautaire
Les opérations civiles sont financées par le budget PESC, ligne du budget communautaire géré par la Commission et dont l’utilisation est décidée par le Conseil. Le budget communautaire n’inclut pas les dépenses ayant des implications militaires.

L’Instrument de stabilité, crée en 2007 et bénéficiant d’une enveloppe d’environ 2 milliards d’euros pour sept ans, est un outil de la Commission en faveur de la sécurité dans les pays partenaires en situation de crise. Le Fonds européen de développement contribue quant à lui au financement de l’aide humanitaire d’urgence dans les pays ACP (Afrique Caraïbe, Pacifique). Il peut également être mis à contribution pour apporter un soutien financier aux opérations de soutien à la paix conduites par les acteurs africains (Facilité de paix africaine)

publié le 12/04/2011

haut de la page